martes, febrero 27, 2007
Lecturas de Verano III
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La maldición de los recursos naturales
Mario Teijeiro
Presidente del Centro de Estudios Públicos
http://www.cep.org.ar
8 de Febrero de 2007
¿Son los recursos naturales una bendición para los países? Eso nos han hecho creer, pero la experiencia demuestra que generalmente este no es el caso. La mayoría de los países ricos en recursos naturales se destacan por su inestabilidad política y su falta de desarrollo. En algunos casos se entremezclan intereses extranjeros con facciones internas para producir guerras civiles. En otros casos son familias dominantes las que acaparan el poder y las riquezas. En el mejor de los casos el sistema político es presa de democracias populistas que reparten prebendas y destruyen los valores culturales necesarios para el desarrollo. ¿Es posible escapar a la maldición de los recursos naturales?
La naturaleza del problema
En un articulo reciente[1] Thomas Friedman argumenta que el arma más letal que tiene Estados Unidos contra Irán es reducir su propio consumo de energía y consecuentemente el precio mundial del petróleo. Si esto ocurriera, Irán debería eliminar los u$s 25,000 millones de dólares de subsidios populares que sostienen políticamente al régimen, condenándolo a la impopularidad y a su eventual caída. “Hay solamente una cosa más tonta que ser un país adicto al consumo de petróleo (refiriéndose a USA) y esa es ser un país adicto a la venta de petróleo. Porque ser adicto a la venta de petróleo puede hacer al país realmente estúpido......” afirma Friedman.
El razonamiento de Friedman se fundamenta en la teoría de “la maldición de los recursos naturales”. La experiencia mundial es abrumadora y muestra que los países pobres pero con rentas importantes de sus recursos naturales, ni se desarrollan ni adhieren a democracias genuinas. La principal razón es que esos países no incentivan la cultura del trabajo, pues resulta más atractivo participar de la puja por, y vivir de, esa riqueza fácil.
En algunos casos esa puja, en la que participan los intereses de las empresas multinacionales, da pie a guerras civiles o regionales. La difícil solución del problema iraquí tiene hoy como trasfondo el hecho que todo el petróleo está en zonas shiitas y kurdas y nada en las zonas sunnitas. La guerra civil de Irak es una lucha de facciones religiosas alimentada por una lucha por la distribución de las rentas del petróleo.
Cuando el país es pobre pero homogéneo y escapa a estas divisiones, el resultado más probable es que dictadores o familias feudales asuman el poder total. Quien llegue al poder tendrá suficientes recursos para mantenerse en él y por lo tanto es normal encontrar que estos países sean manejados por dictadores o familias reales. Este es el caso de Arabia Saudita y otros países petroleros.
Si la política evoluciona a formas democráticas, la tendencia será al populismo, esto es, a repartir la renta de las riquezas naturales en forma de prebendas. Venezuela es el mejor ejemplo actual.
La maldición de los recursos naturales se traduce entonces, en el peor de los casos, en conflictos armados regionales o guerras civiles. En los casos más normales, genera totalitarismo y control de las riquezas por unos pocos. En el mejor de los casos, genera democracias populistas que reparten prebendas y alienan los factores culturales imprescindibles para el desarrollo.
En su libro más reciente[2], Stiglitz considera que los países pobres pero ricos en recursos naturales tienen dos problemas para superar la “maldición”. El primero consiste en obtener el mayor valor posible por sus recursos. La corrupción política y sus incapacidades negociadoras hacen que en muchos casos esos países pierdan, a manos de empresas multinacionales, rentas que les corresponderían. El segundo problema es cómo gastar bien los recursos obtenidos. La plata que se gana fácil se gasta fácil; y de la peor manera cuando la política es dominada por criterios populistas.
Los problemas de la administración de las rentas de los recursos naturales
Algunos países “colonizados” no maximizan los recursos obtenibles de la explotación de sus recursos naturales. Pero un número creciente de países sí lo hace y en sus casos el problema relevante es cómo distribuir las rentas. A nivel del comportamiento social, la distribución de dinero que no está asociado al trabajo y al esfuerzo personal, genera una cultura prebendaria, que es lo opuesto al espíritu industrioso que se necesita para el desarrollo. ¿Para qué esforzarse si el gobierno cubre todas las necesidades? En la dádiva que no requiere ni mérito ni esfuerzo está el germen del subdesarrollo, ya que atrofia el espíritu emprendedor de la población.
A nivel macroeconómico, cuando se distribuyen internamente las rentas de los recursos naturales, se generan aumentos de precios y salarios, atraso cambiario y falta de competitividad, destruyendo la actividad productiva nacional. Es un efecto similar al que produjo el ingreso de los dólares del endeudamiento externo durante la Convertibilidad. Cuando los dólares fáciles abundan, ya no es necesario producir internamente, pues todo puede ser importado con las rentas de los recursos naturales. La distribución generosa de esos recursos es lo que le permite a la población consumir sin producir. En pocos casos como este es tan evidente el conflicto entre distribución y producción.
¿Qué tendrían que hacer esos países para evitar la destrucción de la producción nacional y de los valores culturales del desarrollo?
La primera regla es limitar la distribución presente, particularmente cuando se trata de recursos no renovables cuyo consumo actual descapitalizará a las generaciones futuras. Idealmente la distribución se debe limitar al equivalente de los intereses obtenibles con el ahorro de las rentas de los recursos naturales en el exterior.
La segunda regla es que la distribución que se realice sea condicionada al esfuerzo por educarse y capacitarse para la vida laboral. No hay que regalar pescado sino enseñar a pescar. La educación es la mejor forma de transferir a las generaciones futuras la riqueza de los recursos naturales.
La tercera regla es invertir en salud y agua potable para erradicar la extrema pobreza y en aquella infraestructura imprescindible para el desarrollo productivo.
La cuarta regla es minimizar el impacto sobre el atraso cambiario del gasto público distributivo, importando todos los insumos que sea posible (incluyendo maestros, médicos e ingenieros), para no afectar la capacidad competitiva de la producción nacional.
¿Se puede evitar la maldición?
Stiglitz ve en las rentas de los recursos naturales una oportunidad para democratizar esas sociedades y hacerlas más equitativas. Pero, ¿es probable que en países generalmente pobres surjan democracias con políticos honestos y burocracias eficientes que adhieran a esas reglas de comportamiento? Es posible, pero altamente improbable. Los ejemplos positivos se limitan a Chile (con su cobre) y Botswana (con sus diamantes). La mejor versión de lo que generalmente ocurre es el surgimiento de democracias formales con instituciones muy débiles y políticos con un enorme incentivo a perpetuarse en el poder apelando a un distribucionismo prebendario. ¿Qué político ambicioso es capaz de sentarse sobre una montaña de dólares mientras la gente clama por prebendas?
Argentina es un caso más que confirma la teoría de la maldición de los recursos naturales. Bendecida por las rentas de la producción agropecuaria de principios de siglo XX, fue un país de riqueza fácil, concentrada en las familias que obtuvieron las tierras durante la campaña del desierto. El sufragio universal pronto derivó en la democracia populista que instauró Perón en 1946. La idea básica fue extraer la renta de las familias terratenientes (directamente a través del IAPI e indirectamente a través de los impuestos a las importaciones) y distribuirla con prebendas y empleo público.
Las prebendas estatales extendieron a las mayorías la promesa que Argentina era un país tan rico que, acomodándose bien, cualquiera podía vivir sin esforzarse. La inflación y el congelamiento de alquileres destruyeron los incentivos al ahorro. La cultura del inmigrante que trabajaba duro y ahorraba, fue reemplazada paulatinamente por la cultura de los derechos sociales: ahora que la riqueza del país era suficiente para que el gobierno garantizara trabajo, salud, educación, vivienda y jubilaciones, ya no era tan necesario educarse, trabajar y ahorrar para progresar.
La enajenación de los valores culturales necesarios para el desarrollo no alcanzó solamente a las clases populares, sino también a la clase media y a los empresarios. Todos pujaron por su prebenda y la obtuvieron. El nuevo empresario industrial nació y subsistió con la protección estatal y ese fue el origen del corporativismo prebendario que desde entonces ha caracterizado a nuestro empresariado. Se trata ahora de una sociedad que en todos sus estratos no está dispuesta a progresar por si misma sino exige que el Estado le solucione sus problemas.
La conclusión es que en nuestro caso la “maldición” no se acabó cuando se acabaron nuestras rentas fáciles, sino se perpetuó en el tiempo a través del daño cultural que provocó y de los intereses corporativos espurios que instaló. Las rentas extraordinarias de la pampa húmeda y de otros recursos naturales constituyen una porción mínima de la renta nacional; la propiedad de la tierra se ha atomizado en 200,000 pedazos y sin embargo la mentalidad distribucionista está tan viva y generalizada como en el 45.
Ahora todo se convierte en una puja distributiva y el gobierno interviene en todos los mercados para defender a los más (consumidores y asalariados) en oposición a los menos (los productores) porque le conviene electoralmente. Así desaprovechamos las oportunidades de aumentar el ingreso nacional produciendo aquello en lo que somos eficientes. Para colmo la mejora de la distribución del ingreso queda en promesas pues la discreción intervencionista maximiza el riesgo de los inversores, que permanecen en el país sólo si los salarios son bajos y la rentabilidad es extraordinaria.
Conclusión
Al igual que un hijo de familia adinerada educado en el facilismo o que un pobre que recibe un golpe de fama y dinero, los países que se encuentran repentinamente con riquezas fáciles pueden gozar de una bonanza transitoria, pero es probable que los deje menos preparados para el progreso sostenible. La “maldición de los recursos naturales” no es algo irreversible, pero es muy difícil de evitar. Algunas condiciones que pueden evitarla son, primero, que la propiedad de los recursos generadores de la renta extraordinaria sea privada y esté atomizada, evitando su concentración en pocas manos. La segunda es que se trate de un país con una cultura preexistente que haya asimilado firmemente los valores del esfuerzo personal. La tercera es que el país reciba el golpe de suerte en un estado avanzado de su desarrollo económico y de su cultura política. Si algunas de estas condiciones no confluyen, el distribucionismo intervencionista es probable que se instale, dejando una secuela de deformación cultural e intereses espurios de los que será difícil recuperarse.
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La maldición de los recursos naturales
Mario Teijeiro
Presidente del Centro de Estudios Públicos
http://www.cep.org.ar
8 de Febrero de 2007
¿Son los recursos naturales una bendición para los países? Eso nos han hecho creer, pero la experiencia demuestra que generalmente este no es el caso. La mayoría de los países ricos en recursos naturales se destacan por su inestabilidad política y su falta de desarrollo. En algunos casos se entremezclan intereses extranjeros con facciones internas para producir guerras civiles. En otros casos son familias dominantes las que acaparan el poder y las riquezas. En el mejor de los casos el sistema político es presa de democracias populistas que reparten prebendas y destruyen los valores culturales necesarios para el desarrollo. ¿Es posible escapar a la maldición de los recursos naturales?
La naturaleza del problema
En un articulo reciente[1] Thomas Friedman argumenta que el arma más letal que tiene Estados Unidos contra Irán es reducir su propio consumo de energía y consecuentemente el precio mundial del petróleo. Si esto ocurriera, Irán debería eliminar los u$s 25,000 millones de dólares de subsidios populares que sostienen políticamente al régimen, condenándolo a la impopularidad y a su eventual caída. “Hay solamente una cosa más tonta que ser un país adicto al consumo de petróleo (refiriéndose a USA) y esa es ser un país adicto a la venta de petróleo. Porque ser adicto a la venta de petróleo puede hacer al país realmente estúpido......” afirma Friedman.
El razonamiento de Friedman se fundamenta en la teoría de “la maldición de los recursos naturales”. La experiencia mundial es abrumadora y muestra que los países pobres pero con rentas importantes de sus recursos naturales, ni se desarrollan ni adhieren a democracias genuinas. La principal razón es que esos países no incentivan la cultura del trabajo, pues resulta más atractivo participar de la puja por, y vivir de, esa riqueza fácil.
En algunos casos esa puja, en la que participan los intereses de las empresas multinacionales, da pie a guerras civiles o regionales. La difícil solución del problema iraquí tiene hoy como trasfondo el hecho que todo el petróleo está en zonas shiitas y kurdas y nada en las zonas sunnitas. La guerra civil de Irak es una lucha de facciones religiosas alimentada por una lucha por la distribución de las rentas del petróleo.
Cuando el país es pobre pero homogéneo y escapa a estas divisiones, el resultado más probable es que dictadores o familias feudales asuman el poder total. Quien llegue al poder tendrá suficientes recursos para mantenerse en él y por lo tanto es normal encontrar que estos países sean manejados por dictadores o familias reales. Este es el caso de Arabia Saudita y otros países petroleros.
Si la política evoluciona a formas democráticas, la tendencia será al populismo, esto es, a repartir la renta de las riquezas naturales en forma de prebendas. Venezuela es el mejor ejemplo actual.
La maldición de los recursos naturales se traduce entonces, en el peor de los casos, en conflictos armados regionales o guerras civiles. En los casos más normales, genera totalitarismo y control de las riquezas por unos pocos. En el mejor de los casos, genera democracias populistas que reparten prebendas y alienan los factores culturales imprescindibles para el desarrollo.
En su libro más reciente[2], Stiglitz considera que los países pobres pero ricos en recursos naturales tienen dos problemas para superar la “maldición”. El primero consiste en obtener el mayor valor posible por sus recursos. La corrupción política y sus incapacidades negociadoras hacen que en muchos casos esos países pierdan, a manos de empresas multinacionales, rentas que les corresponderían. El segundo problema es cómo gastar bien los recursos obtenidos. La plata que se gana fácil se gasta fácil; y de la peor manera cuando la política es dominada por criterios populistas.
Los problemas de la administración de las rentas de los recursos naturales
Algunos países “colonizados” no maximizan los recursos obtenibles de la explotación de sus recursos naturales. Pero un número creciente de países sí lo hace y en sus casos el problema relevante es cómo distribuir las rentas. A nivel del comportamiento social, la distribución de dinero que no está asociado al trabajo y al esfuerzo personal, genera una cultura prebendaria, que es lo opuesto al espíritu industrioso que se necesita para el desarrollo. ¿Para qué esforzarse si el gobierno cubre todas las necesidades? En la dádiva que no requiere ni mérito ni esfuerzo está el germen del subdesarrollo, ya que atrofia el espíritu emprendedor de la población.
A nivel macroeconómico, cuando se distribuyen internamente las rentas de los recursos naturales, se generan aumentos de precios y salarios, atraso cambiario y falta de competitividad, destruyendo la actividad productiva nacional. Es un efecto similar al que produjo el ingreso de los dólares del endeudamiento externo durante la Convertibilidad. Cuando los dólares fáciles abundan, ya no es necesario producir internamente, pues todo puede ser importado con las rentas de los recursos naturales. La distribución generosa de esos recursos es lo que le permite a la población consumir sin producir. En pocos casos como este es tan evidente el conflicto entre distribución y producción.
¿Qué tendrían que hacer esos países para evitar la destrucción de la producción nacional y de los valores culturales del desarrollo?
La primera regla es limitar la distribución presente, particularmente cuando se trata de recursos no renovables cuyo consumo actual descapitalizará a las generaciones futuras. Idealmente la distribución se debe limitar al equivalente de los intereses obtenibles con el ahorro de las rentas de los recursos naturales en el exterior.
La segunda regla es que la distribución que se realice sea condicionada al esfuerzo por educarse y capacitarse para la vida laboral. No hay que regalar pescado sino enseñar a pescar. La educación es la mejor forma de transferir a las generaciones futuras la riqueza de los recursos naturales.
La tercera regla es invertir en salud y agua potable para erradicar la extrema pobreza y en aquella infraestructura imprescindible para el desarrollo productivo.
La cuarta regla es minimizar el impacto sobre el atraso cambiario del gasto público distributivo, importando todos los insumos que sea posible (incluyendo maestros, médicos e ingenieros), para no afectar la capacidad competitiva de la producción nacional.
¿Se puede evitar la maldición?
Stiglitz ve en las rentas de los recursos naturales una oportunidad para democratizar esas sociedades y hacerlas más equitativas. Pero, ¿es probable que en países generalmente pobres surjan democracias con políticos honestos y burocracias eficientes que adhieran a esas reglas de comportamiento? Es posible, pero altamente improbable. Los ejemplos positivos se limitan a Chile (con su cobre) y Botswana (con sus diamantes). La mejor versión de lo que generalmente ocurre es el surgimiento de democracias formales con instituciones muy débiles y políticos con un enorme incentivo a perpetuarse en el poder apelando a un distribucionismo prebendario. ¿Qué político ambicioso es capaz de sentarse sobre una montaña de dólares mientras la gente clama por prebendas?
Argentina es un caso más que confirma la teoría de la maldición de los recursos naturales. Bendecida por las rentas de la producción agropecuaria de principios de siglo XX, fue un país de riqueza fácil, concentrada en las familias que obtuvieron las tierras durante la campaña del desierto. El sufragio universal pronto derivó en la democracia populista que instauró Perón en 1946. La idea básica fue extraer la renta de las familias terratenientes (directamente a través del IAPI e indirectamente a través de los impuestos a las importaciones) y distribuirla con prebendas y empleo público.
Las prebendas estatales extendieron a las mayorías la promesa que Argentina era un país tan rico que, acomodándose bien, cualquiera podía vivir sin esforzarse. La inflación y el congelamiento de alquileres destruyeron los incentivos al ahorro. La cultura del inmigrante que trabajaba duro y ahorraba, fue reemplazada paulatinamente por la cultura de los derechos sociales: ahora que la riqueza del país era suficiente para que el gobierno garantizara trabajo, salud, educación, vivienda y jubilaciones, ya no era tan necesario educarse, trabajar y ahorrar para progresar.
La enajenación de los valores culturales necesarios para el desarrollo no alcanzó solamente a las clases populares, sino también a la clase media y a los empresarios. Todos pujaron por su prebenda y la obtuvieron. El nuevo empresario industrial nació y subsistió con la protección estatal y ese fue el origen del corporativismo prebendario que desde entonces ha caracterizado a nuestro empresariado. Se trata ahora de una sociedad que en todos sus estratos no está dispuesta a progresar por si misma sino exige que el Estado le solucione sus problemas.
La conclusión es que en nuestro caso la “maldición” no se acabó cuando se acabaron nuestras rentas fáciles, sino se perpetuó en el tiempo a través del daño cultural que provocó y de los intereses corporativos espurios que instaló. Las rentas extraordinarias de la pampa húmeda y de otros recursos naturales constituyen una porción mínima de la renta nacional; la propiedad de la tierra se ha atomizado en 200,000 pedazos y sin embargo la mentalidad distribucionista está tan viva y generalizada como en el 45.
Ahora todo se convierte en una puja distributiva y el gobierno interviene en todos los mercados para defender a los más (consumidores y asalariados) en oposición a los menos (los productores) porque le conviene electoralmente. Así desaprovechamos las oportunidades de aumentar el ingreso nacional produciendo aquello en lo que somos eficientes. Para colmo la mejora de la distribución del ingreso queda en promesas pues la discreción intervencionista maximiza el riesgo de los inversores, que permanecen en el país sólo si los salarios son bajos y la rentabilidad es extraordinaria.
Conclusión
Al igual que un hijo de familia adinerada educado en el facilismo o que un pobre que recibe un golpe de fama y dinero, los países que se encuentran repentinamente con riquezas fáciles pueden gozar de una bonanza transitoria, pero es probable que los deje menos preparados para el progreso sostenible. La “maldición de los recursos naturales” no es algo irreversible, pero es muy difícil de evitar. Algunas condiciones que pueden evitarla son, primero, que la propiedad de los recursos generadores de la renta extraordinaria sea privada y esté atomizada, evitando su concentración en pocas manos. La segunda es que se trate de un país con una cultura preexistente que haya asimilado firmemente los valores del esfuerzo personal. La tercera es que el país reciba el golpe de suerte en un estado avanzado de su desarrollo económico y de su cultura política. Si algunas de estas condiciones no confluyen, el distribucionismo intervencionista es probable que se instale, dejando una secuela de deformación cultural e intereses espurios de los que será difícil recuperarse.
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